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“三权分置”下深化农地承包权制度改革刍议

时间:2017-11-14 11:19:05来源:

农地承包权制度是农民集体土地所有权的基本实现形式,是落实农地“三权分置”的关键环节。但是,现有的农地承包权制度并没有与农地“三权分置”完全适配,亟待深化改革。要通过形成更为公平的承包集体土地资格制度,形成家庭承包经营与多种承包权实现形式并存制度,形成起点与期限明确的承包权长久不变制度,形成农户自愿有偿退出农地承包权激励制度,形成规范明确农地承包权退出后续制度等,来进一步深化农地承包权制度改革。

2016年10月,中共中央办公厅、国务院办公厅颁布《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》,指出现阶段深化农村土地制度改革要顺应农民保留土地承包权、流转土地经营权的意愿,将土地承包经营权分为承包权和经营权,实行所有权、承包权、经营权分置并行。农地“三权分置”是在原有制度安排基础上对农地产权制度的再创新。在城乡一体化发展背景下,农地“三权分置”厘清了我国新时期的农地产权结构,明晰了农地所有权、承包权和经营权之间的权利边界。“三权分置”后的农地承包权内涵更明确,边界更清晰,权能更丰富。农地承包权制度是我国农地产权制度的基本制度,是农民集体土地所有权的基本实现形式,是农地经营权制度的基础和前提,是落实农地“三权分置”的关键环节。而现有的农地承包权制度并不能与农地“三权分置”完全适配,亟待深化改革。

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一、农地“三权分置”下承包权制度不合理的突出表现

1.取得农地承包权资格制度不明晰。农民是否享有承包集体土地资格取决于其是否具有集体成员权并维系集体成员权。在城乡一体化发展下,面对新型城镇化,农民集体成员权的取得与维系面临诸多新情况。传统上,农民是否能取得和维系集体成员权主要依据其是否保有所在行政村或社区的户籍。但是,随着新型城镇化的发展、户籍制度改革、很多农民尤其农村青壮年劳动力通过各种途径进城就业与务工,越来越多的农民集体成员在城镇取得户籍,并在城镇享有相应社会福利与社会保障。对于这一群体如何维系和调整集体成员权,进而是否保留和享有承包集体土地的资格需要作出制度解答。同时,对于农村妇女如何保有和维系农地承包权也存在诸多不确定性,在很多地方女性集体成员一旦出嫁到其他地方就会被剥夺再次承包集体土地资格,甚至在个别地方已经承包的土地也被强制收回。而对娶进门的媳妇或者入赘的女婿则往往赋予其承包集体土地资格,个别地方直接划归部分集体土地直接承包经营。在农地“三权分置”下,农户的承包权日益凸显其资产性与资本性,其收益权较之以往将膨胀起来,保有农地承包权往往意味着有更高经营收益。因此,当前如何构建公平合理的取得农地承包权资格制度、明晰集体成员权亟待制度的解答。

2.农地承包权实现形式单一。目前,农户的承包权主要是通过承包集体土地来实现的,具备集体成员身份的农民以户为单位在集体发包土地时取得一份承包地。承包地一般是按照某一固定时点农民集体成员的数量平均分配的。依据国家政策和法律规定,承包地一经分配,除某些特定情况外不允许进行土地调整,土地承包权长久不变。现有农地承包权制度使农户的承包权稳定并逐渐固化,新增的集体成员则长期无法有效实现自己的承包权益。另一方面农业现代化对发展多种形式的现代适度规模经营方式提出了要求,而目前单一、细碎化、分割的农地承包权制度对现代适度规模的经营方式的实施造成了阻礙。尽管有些地方的农户通过互换农地等方式在一定程度上实现了家庭经营下的规模化经营,但是囿于户均耕地少的现状,距离现代农业需要的适度规模经营还存在很大的差距。即便通过土地流转,将农地经营权再整合在一起,实现适度规模经营,也是以较高的交易成本付出为前提的。农地承包权制度导致的农地地块细碎、零散状况,决定了农地经营流转市场的供需对接面临较大的交易成本。而这种整合实践中稳定性也不充足,再度解体的风险将长期存在。

3.长久不变的制度操作性有待增强。虽然早在2008年国家便确定了农地承包权长久不变的制度安排,但一直没有对制度进行细化。在农地“三权分置”下,承包权制度改革的重点就是落实确权登记颁证,以便推动农地经营权流转。农地承包权长久不变制度的模糊,必然导致确权登记颁证期限模糊,各地在承包权确权登记颁证时对农地承包权开始期限、期限长短、结束期限认识不统一。这既会影响到农地承包权经营权证本该具有的明确性,也影响到未来农地承包经营权交易市场全国统一。不设定具体期限的农地承包权长久不变还会误导农户对承包地性质的理解,使部分农户滋生的承包地属于农户私有的观念,漠视农民集体对承包地的所有权及农民集体经济组织承包权的行使。农户承包地私有观念还会加剧农地生态环境的损害与非法农地交易。而农地承包权期限的模糊连锁影响农地经营权流转期限的不确定性,进一步加剧了农地经营权流转的风险和成本,给农地适度规模经营造成了权利阻碍。

4.农户自愿有偿退出承包权激励机制动力不足。随着新型城镇化和城乡一体化发展,大量农民进城从事 二、三产业生产,农业收入在农民总收入中的比重渐趋下降,农地承包权对农民的生存保障功能有弱化的趋势。目前来看这种弱化还将是长期而漫长的过程。面对在非农产业中的收入不稳定、在城镇中失业的可能性及难以取得可靠充分的社会保障的现实,绝大部分农户必然做出保留农地承包权的理性选择。且农地承包权对农民的生存保障功能缺乏有力的替代补偿措施,农民对退出农地承包权后生活的担忧,使农地承包权自愿有偿退出激励机制动力不足。当前农地承包权退出补偿标准未能充分体现承包权的资产价值。只有当农户退出承包权的价值补偿高于农户保留农地承包权的收益预期时,农户才愿意退出农地承包权。但是从各地对农地承包权退出补偿标准测算方式来看,如成都、重庆以年平均流转收益为补偿标准的依据,安徽、陕西的补偿标准则在年平均流转收益的基础上增加了农业补贴或惠农补贴,这种以农地年平均流转收益为主要依据的补偿,补偿的仅仅是农户的生产性经济损失,忽略了其财产性损失的补偿。补偿年限方面,大多数地区是以二轮承包剩余年限计算,比如陕西以10年计算,不考虑下一轮承包中农民对土地承包权的再次占有,短期化生产性补偿难以激发农民退出承包权的动力。

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5.农地承包权退出后续制度不明确。农地承包权自愿有偿退出缺乏规范的程序设计,主要笼统采取“承包人提前半年以书面形式通知发包人”的方式,[2]退出程序简单化。且承包权退出参与主体只有发包人和承包人,没有农地承包权自愿有偿退出审查组织和监管组织,这就为利益相关者在农地承包权自愿有偿退出过程中侵害农户的土地承包权提供了机会。当前,一些农户只顾眼前利益,为了获得经济补偿而盲目跟风退出农地承包权,对农地承包权退出后的生活保障考虑不够。而在目前的农地承包权退出制度安排中,并没有给农民退出土地承包权以缓冲期或者在退出农地承包权之后是否能够与如何能够再次取得承包权资格与实际取得承包地作出制度安排。对于部分农户退出的承包地,集体经济组织一般都应回收、整理并重新发包。但目前在农地承包权制度安排中还普遍缺失再配置承包地的制度安排。究竟该如何再次发包被退回的承包地,采用什么方式、依据何种程序再次发包退出的承包地及哪些集体经济组织成员可优先取得再次发包的土地,均需要给出制度安排。

二、“三权分置”下深化农地承包权制度改革的建议

1.形成更为公平的取得农地承包权资格制度。城乡户籍制度改革使得户籍这种外在的制度安排不能再作为评判一個社会成员是否是某集体经济组织的成员,进而享有取得农地承包权资格的根本标准。当前,应创建一个更为公平的与社会主义法制相接轨同时兼顾中国传统乡俗民约的农地承包资格取得制度。判断一个社会成员是否是某一农民集体的成员首先要回归集体成员身份权属性,即依据其父母在其出生时是否是该农民集体成员加以确定,如果父母一方是该农民集体的成员,新生的社会成员就具有了取得集体成员权的前提条件。在这一前提条件下,对社会成员是否具有某农民集体的成员权,还应做好以下特定情况的处置:一是,父母双方分别具有不同农民集体成员权的,为了避免集体成员权双重认定,依据文化传统一般认定为父亲所在农民集体是该新增成员所在的农民集体;二是,农民集体成员权作为身份权应男女权益平等,无论男女、是否外嫁,本人将终生享有集体成员权;三是,为了避免集体成员双重认定,要合理处置外嫁女、外嫁男的子女集体成员权,其子女一般不能再成为其母或父所在农民集体的成员,也不享有集体成员权;四是,农民集体成员进城落户后出生的子女不再享有集体成员权;五是,建构更为开放的集体成员权取得制度,与本集体利益相关者经本人申请,农民集体成员大会或代表大会三分之二表决通过,可以认定其为该农民集体成员。农民集体成员权作为身份权终身享有,当集体成员死亡时自然丧失。农民集体成员权明晰了,承包集体土地资格制度也就明晰了。当上一轮土地承包期满,进行新一轮土地承包时具有集体成员权即享有承包集体土地的资格,可以家庭为单位承包与家庭成员数量相匹配的集体土地。对应的则是丧失集体成员权的原集体成员失去了再次承包集体土地的资格。

2.形成家庭承包经营与多种承包权实现形式并存制度。改革开放以来家庭承包经营或流转经营权都被实践证明是行之有效的承包权实现形式,它们在未来很长一段时间都将是我国农地承包权实现的主导形式。但是,这两种实现形式不能成为农民集体固化的实现形式,农民集体究竟采取何种形式来实现农民的土地承包权要尊重农民集体的意愿,并体现农民集体的意志。要鼓励农民集体积极探索,通过创新农地承包权实现形式来更好地实现承包权益,逐步形成多种实现形式并存的局面。在城乡一体化发展下,为了更好保障全体集体成员的承包权益,可以探索推进“确权不确地+土地股份社”这一新型农地承包权实现形式。在这种模式下,全体集体成员都享有集体土地承包权,但并不以农户为单位实际承包经营土地。农户土地承包权被折合成股权,主要体现为从集体中分享承包收益的权利。在农民集体内部,将现代企业制度与合作经济制度融合在一起,培育现代土地股份合作社,实现对集体土地民主化管理。股份合作社的股东为集体经济组织全体成员,股东代表大会为农地股份合作社的最高权力机构,实行一人一票表决制。[3]理事会和监事会分别为农地股份合作社的决策机构和监督机构。农民集体的土地则通过再整合形成连片大块土地,或对外进行规模化发包收取土地经营权流转收益,或经过农民集体组建合作社实现集体统一经营,或经农民表决通过投资入股农业经营企业变成企业股权。

3.形成起点与期限明确的承包权长久不变制度。完善农地承包权长久不变制度的关键是明确长久不变的时间起点和期限,其具有重要现实意义。在农地产权社会化背景下,承包权也必然衍生出更多更复杂的权益束,其中衍生出来的各项权益可能会同时归属不同经济主体掌控。而只有承包权这一基础权益期限明确,其它衍生出来的权益才能明确期限并有效行使。他物权的必备要素是明确的存续期限,即便是永久期限。当前,应在农地承包权确权登记颁证的基础上完善长久不变制度,以承包权确权登记的时点为长久不变的起点。如果在土地确权登记颁证过程中,不能落实农户土地承包权长久不变,仍然以第二轮土地承包期开始期限为起点,到期的期限为终点,则相对于本次土地确权登记颁证高昂的成本支付,则是投入资源的浪费。通过对承包权进行确权登记颁证,明确农户承包地的面积、位置及四至,农地承包权的权属关系才能真正实现法律意义上的清晰,从而为推动农地承包权长久不变创造良好的契机。为了打破城乡土地产权交易市场分割的现状,推动城乡土地产权交易市场一体化,在农地承包权长久不变的期限设定上,建议城乡土地产权期限一致。可以考虑将农地承包权期限的“长久性”确定为70年不变。

4.形成农户自愿有偿退出农地承包权激励制度。形成自愿有偿退出农地承包权激励制度的关键就是建立公平的退出补偿制度。对农户自愿退出农地承包权的补偿要综合考虑农地承包权所承载的生产性功能、保障性功能和财产性功能,构造“直接补偿生产功能+间接补偿社会保障功能+股权补偿财产功能”的综合补偿方式。当前,构建城乡统一的社会保障体系有利于弱化农地承包权的生存保障功能,减轻农民对承包农地的生存依赖性,对农民自愿退出农地承包权起到推动作用。要形成足以支撑农民稳定生活的社会保障体系,排除农民的后顾之忧。同时应完善农民养老保险制度,建立农民退休制度,从而激励老年农民自愿有偿退出农地承包权。可以探索以农民集体出资、政府补贴为退出农地承包权的农民支付养老保险金的补偿方式。农民能否找到稳定非农职业并以此来获取一个较高且稳定的收入,决定着农民是否自愿有偿退出土地承包经营权。解决农民非农就业问题、在城镇落户并融入城镇生活是农民是否退出农地承包权的先决条件。因此,在构建对农户自愿有偿退出农地承包权补偿制度时,要积极探索为农民提供非农就业岗位的制度安排。还要对退出承包地的农民开展多层次的、多样化的非农就业技能培训和职业再教育,以便提高其非农就业能力。对退出农地承包权的财产性补偿可以探索入股补偿方式,允许退出农地承包权的农户入股相应的股份合作社,以投资入股的方式来分享相应股份社的增值收益。

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5.形成规范明确农地承包权退出后续制度。政府要加强对农户退出承包权的引导,制定严格的农地承包权退出条件,适当提高农地承包权退出门槛。农地承包权的退出需要充分考虑农户退出后生活质量、退出农户能否真正融入城镇生活以及其对城镇生活满意度和幸福感等因素。要建立规范的农地承包权退出程序,农地承包权退出必须是农户自愿提出的申请。农户要与农民集体经济组织签订退出合同,明晰退出农户和农民集体经济组织双方的权利和义务,退出合同要明确规定补偿主体、补偿标准及补偿方式,以保障农户在退出农地承包权后及时获得全方位补偿。在与农民集体经济组织签订农地承包权退出合同之后,农户要及时到农地承包权确权登记颁证部门进行退出农地承包权登记,经登记后注销农地承包经营权证书。要强化农地确权登记颁证部门对农地承包权退出的监督,防止在农地承包权退出过程中侵犯农户承包权的现象出现。在重新发包被退回的承包地时,可以在农民集体内部探索建立农地承包权继受排位取得制度。该制度按照获得集体成员资格时间的先后顺序再配置被退回的承包地。在时间上,先获得集体成员资格的农民优先获得被退回集体的土地的承包权。推行这一制度体现了承包地配置的公平性原则,易被农民集体成员接受,也更符合农地承包权对农户所承载的保障基本生活所需的功能要求。

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